Административная ответственность правовые акты. Административная ответственность правовые акты

Заплатить налоги необходимо до 2 декабря. Если у вас есть вопросы о порядке уплаты или расчете налогов, присылайте их на [email protected] Ответы на самые популярные из них мы опубликуем на портале ГАРАНТ.РУ.

Об актуальных изменениях в КС узнаете, став участником программы, разработанной совместно с ЗАО «Сбербанк-АСТ». Слушателям, успешно освоившим программу выдаются удостоверения установленного образца.

Программа, разработана совместно с ЗАО «Сбербанк-АСТ». Слушателям, успешно освоившим программу, выдаются удостоверения установленного образца.

Обзор документа

Постановление Верховного Суда РФ от 9 декабря 2015 г. N 71-АД15-9 Постановление о привлечении лица к административной ответственности за невыполнение требований нормативных актов органов местного самоуправления в сфере благоустройства подлежит отмене, а производство по делу — прекращению в связи с отменой закона, установившего административную ответственность

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б.

рассмотрев жалобу Тихоновой Н.В.

на постановление Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 26.02.2015 N . решение судьи Московского районного суда города Калининграда от 14.05.2015, решение судьи Калининградского областного суда от 30.07.2015 и постановление заместителя председателя Калининградского областного суда от 24.09.2015,

вынесенные в отношении . общества с ограниченной ответственности «УКБР N 4» Тихоновой Н.В. (далее — Тихонова Н.В.)

по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, установил:

постановлением Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области (далее — административный орган) от 26.02.2015 N 40/5/2015, оставленным без изменения решением судьи Московского районного суда города Калининграда от 14.05.2015, . общества с ограниченной ответственности «УКБР N 4» Тихонова Н.В. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

Решением судьи Калининградского областного суда от 30.07.2015 постановление административного органа от 26.02.2015 N . и решение судьи Московского районного суда города Калининграда от 14.05.2015 изменены: действия . общества с ограниченной ответственности «УКБР N 4» Тихоновой Н.В. переквалифицированы с части 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях на статью 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В остальной части названные акты оставлены без изменения.

Заместитель председателя Калининградского областного суда постановлением от 24.09.2015 названные судебные акты оставил без изменения.

Тихонова Н.В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой просит об отмене вынесенных в отношении нее постановления административного органа и судебных актов, состоявшихся в порядке его обжалования, полагая их незаконными.

Изучение материалов истребованного дела об административном правонарушении и доводов жалобы заявителя позволяет сделать следующие выводы.

В соответствии с частью 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях (в редакции Закона Калининградской области от 20.02.2014 N 300, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения . общества с ограниченной ответственности «УКБР N 4» Тихоновой Н.В. к административной ответственности) невыполнение требований нормативных правовых актов органов местного самоуправления по организации уборки и содержанию территорий, порядку сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц — от десяти до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от ста до трехсот тысяч рублей.

Как усматривается из материалов дела об административном правонарушении, 04.02.2015 в 14 часов 50 минут в городе Калининграде на улице Нансена у адресных ориентиров, перечисленных в протоколе об административном правонарушении, было установлено, что Тихонова Н.В., являясь . общества с ограниченной ответственности «УКБР N 4», своевременно не обеспечила надлежащее санитарное состояние контейнерных площадок и прилегающих к ним территорий.

Установленные обстоятельства явились основанием для составления в отношении Тихоновой Н.В. протокола об административном правонарушении (л.д. 15) и вынесения постановления административного органа от 26.02.2015 N 40/5/2015 (л.д. 7-8) о привлечении ее к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях (в редакции Закона Калининградской области от 20.02.2014 N 300).

Согласно пункту 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 71-АПГ15-3 части 1, 2, 3, 5 статьи 73 Закона Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях» в редакции Закона Калининградской области от 20 февраля 2014 года N 300 «О внесении изменений в Закон Калининградской области «О внесении изменений в Закон Калининградской области «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях» признаны недействующими.

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 71-АПГ15-3 указано, что заявление о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими частей 1, 2, 3 и 5 статьи 73 Закона Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях» в редакции Закона Калининградской области от 20 февраля 2014 года N 300, устанавливающих административную ответственность за невыполнение требований нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере благоустройства, подлежит удовлетворению со дня вступления настоящего решения в силу.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия (часть 5 статьи 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, положения части 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях в редакции Закона Калининградской области от 20 февраля 2014 года N 300 с 24.06.2015 являются недействующими. Административная ответственность, предусмотренная данными нормами, устранена.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2 статьи 54).

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии такого обстоятельства как отмена закона, установившего административную ответственность (пункт 5 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

Положения части 2 статьи 1.7 «Действие законодательства об административных правонарушениях во времени» и пункта 5 части 1 статьи 24.5 «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются взаимосвязанными. Они воспроизводят и конкретизируют соответствующие положения Конституции Российской Федерации применительно к институту административной ответственности физических и юридических лиц. Согласно этим нормам, действие закона, отменяющего административную ответственность, распространяется на лиц, в отношении которых не исполнено постановление о назначении административного наказания.

По сведениям, поступившим из административного органа и приобщенным в материалы дела, постановление административного органа от 26.02.2015 N . Тихоновой Н.В. не исполнено.

При рассмотрении данного дела необходимо учесть, что переквалификация действий Тихоновой Н.В. с части 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях на статью 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может быть признана законной и обоснованной.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях возможность переквалификации статьи закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, на статью (часть статьи) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрена.

Данный правовой подход согласуется с разъяснениями, содержащимися в пункте 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отмене закона, установившего административную ответственность.

При таких обстоятельствах постановление административного органа от 26.02.2015 N . решение судьи Московского районного суда города Калининграда от 14.05.2015, решение судьи Калининградского областного суда от 30.07.2015 и постановление заместителя председателя Калининградского областного суда от 24.09.2015, вынесенные в отношении . общества с ограниченной ответственности «УКБР N 4» Тихоновой Н.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, подлежат отмене.

Производство по настоящему делу подлежит прекращению на основании пункта 5 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отменой закона, установившего административную ответственность.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации постановил:

жалобу Тихоновой Н.В. удовлетворить.

Постановление Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 26.02.2015 N 40/5/2015, решение судьи Московского районного суда города Калининграда от 14.05.2015, решение судьи Калининградского областного суда от 30.07.2015 и постановление заместителя председателя Калининградского областного суда от 24.09.2015, вынесенные в отношении . общества с ограниченной ответственности «УКБР N 4» Тихоновой Н.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, отменить.

Производство по настоящему делу прекратить на основании пункта 5 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Верховного Суда Российской Федерации С.Б. Никифоров

Обзор документа

Должностное лицо организации было оштрафовано за нарушение нормы КоАП региона.

Затем данная норма была оспорена в ВС РФ и признана недействующей.

Суды трех инстанций сочли, что в таком случае деяние следует переквалифицировать на положение КоАП РФ (закрепляющее аналогичный состав правонарушения).

ВС РФ указал на ошибочность такого подхода и пояснил следующее.

В данном случае определение ВС РФ, которым была признана недействующей норма КоАП региона, на день рассмотрения дела в суде первой инстанции вступило в силу.

Таким образом, упомянутая норма являлась недействующей. Административная ответственность, предусмотренная ею, была устранена.

Конституция РФ устанавливает, что, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

По КоАП РФ производство по делу не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии такого обстоятельства, как отмена закона, установившего административную ответственность.

При этом действие закона, отменяющего административную ответственность, распространяется на лиц, в отношении которых не исполнено постановление о назначении наказания.

В данном случае такое постановление исполнено не было.

Кроме того, переквалификацию действий с нормы регионального КоАП по положения КоАП РФ нельзя признать законной и обоснованной.

КоАП РФ возможность переквалификации со статьи закона субъекта Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, на статью КоАП РФ не предусмотрена.

Законодательство РФ об административных правонарушениях

Что собой представляет база законодательства РФ административного права? Что составляет основу базы законодательства об административных правонарушениях, какой нормативный документ является ведущим актом в данной сфере? На эти и другие вопросы Вы найдете ответы в представленной статье.

Административное право представляет собой важнейшую отрасль правовой системы нашего государства. В свою очередь, административное законодательство выступает правовой основой для построения и функционирования такой мощной и активной подсистемы государственного аппарата, как исполнительная власть. Законодательная база административного права разобрана на множество нормативных актов, в основе которых Конституция Российской Федерации.

Источники административного права РФ

С точки зрения науки источниками административного права признаются акты государственных органов, в которых содержатся нормы административно-правового характера. Определяют следующие виды источников права:

  1. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Законодательство административного права не является исключением, большая часть норм источников права основаны на принципах и нормах международных договоров и соглашений.
  2. Конституция РФ, а также уставы и Конституции субъектов Федерации, которые содержат нормы административно-правовой направленности.
  3. Указы Президента РФ и правовые акты глав субъектов РФ.
  4. Постановления Правительства и правовые акты администрации субъектов РФ.
  5. Нормативно-правовые акты региональных и федеральных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления.
  6. Соглашения между федеральными объединениями, публичные договоры федеративного и административного значения.

Возвращаясь к законодательству об административных правонарушениях, следует отметить, что его база значительно меньше общепринятых норм источников административного права, однако каждая норма также основывается на нормах и принципах международного права.

Законодательство РФ об административных правонарушениях

Согласно статье 1.1. Кодекса об Административных правонарушениях законодательство данной области состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Таким образом, в базу законодательства можно включить:

  • общеправовые законодательные акты (прежде всего Конституция РФ), отраслевые – КоАП РФ, Федеральные законодательные акты Правительства РФ, Федеральные законы и иные документы;
  • законодательные акты, имеющие отношение к иным отраслям права, но имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие отношения в сфере административных правонарушений (Таможенный, Налоговый, Гражданский кодексы РФ и т.д.);
  • международные акты, имеющие действие в данной области правоотношений.
  • Основу законодательства РФ об административных правонарушениях составляет КоАП РФ и нормативно правовые акты, принимаемые органами государственной власти и субъектов РФ.

    Исходя из вышесказанного следует — на территории субъектов Федерации могут быть созданы законодательные акты, где установлены административные наказания за деяния, не указанные в КоАП РФ и они действительно есть:

    • Кодекс Волгоградской области об административных правонарушениях
    • https://duma.tomsk.ru/page/16800/
    • Закон Ростовской области об административных правонарушениях
    • Закон республики Адыгея об административных правонарушениях
    • Закон республики Алтай об административных правонарушениях
    • Кодекс республики Башкортостан об административных правонарушениях
    • Закон республики Бурятия об административных правонарушениях
    • Закон Краснодарского края об административных правонарушениях
    • Важно отметить, что законы, принимаемые субъектами РФ, не могут противоречить нормам Кодекса об Административных правонарушениях. Разрешение споров по вопросам соответствия законов субъектов РФ Кодексу отнесено к ведению Конституционного Суда РФ.

      Кодекс об административных правонарушениях РФ

      Основной законодательный документ в сфере отношений, связанных с административными документами, представляет собой кодифицированный акт, который устанавливает общий перечень всех административных правонарушений и полноценно регулирует общественные отношения по привлечению правонарушителей к административной ответственности. КоАП РФ фиксирует порядок привлечения к административной ответственности и порядок исполнения решений по административным делам, перечисляет административные наказания и порядок их назначения, устанавливает органы, рассматривающие дела в данной сфере. Действующий на территории РФ Кодекс об административных правонарушениях был принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г., последние изменения были внесены в него действием Федерального закона № 326-ФЗ от 03.08.2018 г. «О внесении изменений в статью 30.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которые вступили в силу 14 августа 2018 г.

      Административная ответственность правовые акты

      Особенностью административного права как отрасли является огромное многообразие его источников. В числе источников административного права как отрасли необходимо выделить следующие:

      Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты глав субъектов Российской Федерации, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления.

      Особую группу источников административного права составляют акты высших судебных органов РФ, а также ее международные договоры.

      Однако не все из вышеперечисленных источников административного права являются нормативными основаниями административной ответственности.

      Как и любая отрасль права, административное право выполняет регулирующую и охранительную функции. Нормы права также подразделяются, — на регулятивные и охранительные, а также на материальные и процессуальные. Именно охранительные нормы права и являются теми нормами, которые устанавливают административную ответственность, т.е. являются нормативным основанием её применения.

      Особенностью охранительной функции административного права является то, что оно является необходимым условием реального, существования иных отраслей права, создает инфраструктуру, в которой реализуются нормы других отраслей и базис на котором зиждется ответственность за невыполнение данных норм права.

      И.А. Галаган в своей работе Административная ответственность в СССР писал «Итак, юридическая ответственность как явление и как правоотношение существует лишь постольку, поскольку она нормативно обоснована. Отсутствие нормативной основы означает и отсутствие юридической ответственности – она будет тогда не юридической, а моральной и т.д.» [1]

      Административное право тесно связано с уголовным, т.к. административное право своими наказаниями призвано предотвращать такой ущерб, охраняемым законам отношениям, который может перерасти в уголовные деяния, например — установление административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения. В данном случае административное право должно предотвращать еще более опасные последствия, например гибель и увечья людей, за которые следует уже уголовная ответственность.

      Так какими же из перечисленных источников может устанавливаться административная ответственность, т.е. другими словами, что является нормативным основанием для её применения, в каких нормативно-правовых актах она может содержаться.

      В соответствии со ст. 1.1. «Законодательство об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ (далее КоАП РФ или Кодекс), законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, нормативными основаниями привлечения лица к административной ответственности является КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях.

      Причем в вопросах установления административной ответственности субъектами РФ, они ограничены рамками , предусмотренными статьей 1.3. КоАП РФ, согласно которой а дминистративная ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, устанавливается только на Федеральном уровне.

      Следует подчеркнуть, что юридическое (т.е. формально-нормативное) основание административной ответственности составляет сейчас именно закон, а никакой иной правовой нормативный акт (указ, правительственное постановление и т.д.). Участие местных представительных органов и органов исполнительной власти всех уровней (включая федеральные министерства и ведомства, Правительство РФ), а также Президента РФ в установлении административной ответственности КоАП исключает [2] .

      В КоАП РФ имеется существенная неопределенность в одном из важнейших вопросов — о разграничении законодательных полномочий при установлении составов административных правонарушений. В пункте 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ сказано, что к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако не ясно, что следует понимать под «федеральным значением» вопросов, по которым ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

      Еще в 1998 г. при обсуждении проекта Кодекса об административных правонарушениях В.В. Игнатенко указывал, что понятие «вопросы, имеющие федеральное значение», требует более детальной расшифровки (конкретизации), поскольку оценочный характер этого понятия способен осложнить проблему нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях

      Что касается «вопросов федерального значения», то в законотворческой практике субъектов Федерации и практике общего прокурорского надзора выработан и реализуется следующий способ истолкования данного понятия. Если КоАП РФ устанавливает административную ответственность бланкетно, указывая на нарушение «законодательства» в какой-либо сфере вообще, а не «законодательства Российской Федерации», то за нарушение законодательных норм субъектов Российской Федерации в данной сфере административная ответственность субъектом Федерации не может быть установлена.

      Но такой простой практический путь не снимает теоретическую и конституционную проблему разграничения предметов ведения по особенной части законодательства об административных правонарушениях.

      Состояние нечеткой разграниченности полномочий федерального и регионального законодателей в части принятия норм особенной части законодательства об административных правонарушениях порождает и другую проблему, также имеющую конституционно-правовые корни. В частности, без ответа остается вопрос о том, вправе ли субъекты Российской Федерации принимать законы об административной ответственности по предметам совместного ведения, если такая ответственность федеральным законом не установлена.

      В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области сказано, что отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения в момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. В связи с этим субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов.

      В то же время признание Конституционным Судом Российской Федерации такого права за субъектами Федерации не снимает указанную проблему в сфере административной ответственности, поскольку существует еще немало общественных отношений, полномочия по правовому регулированию которых не четко разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами. Существуют проблемы в толковании содержания различных предметов ведения и вопросов местного значения. Таким образом, очевидно, что данное направление развития нормативного основания административной ответственности нуждается в серьезной корректировке. В частности, КоАП РФ должен быть, по мнению многих ученых, дополнен положениями, более четко закрепляющими компетенцию субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

      В юридической науке высказано мнение, согласно которому нормы международного права о правах человека и нормы Российской Конституции требуют, чтобы правовое регулирование всех вопросов административной ответственности было сосредоточено на федеральном уровне. Например, Л.И. Поспелова предлагает закрепить КоАП РФ в качестве единственного источника административно-деликтного законодательства. По ее мнению, только такое нормативное решение будет соответствовать международно-правовым актам о правах человека и гражданина, Конституции Российской Федерации (части третьей ст. 55), системности российского деликтного законодательства, поскольку лишь федеральный уровень правового регулирования административной ответственности позволит обеспечить единство правового статуса гражданина, защиту его законных прав и интересов, единый масштаб ответственности за административные правонарушения [3] .

      Мнение ученого разделяет и А.П. Шергин, утверждающий, что выделение двух блоков административно-деликтного законодательства не представляется легитимным [4] . По его мнению, при издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив — ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Кроме того, им озвучены тезисы о том, что «двухуровневое регулирование подрывает единство правового статуса гражданина» и что, таким образом, «самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека» [5] .

      [1] И.А. Галаган. Административная ответственность в СССР (государственное и материальноправовое исследование). Издательство Воронежского университета, 1970г.

      [2] Манохин В.М., Адушкин Ю.С.Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. — Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Сарат. гос. академия права», 2003. — 496 с.

      [3] Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2001. — С. 18.

      [4] Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // В сб. Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. — М., 2004. — С. 170, 171.

      Статья 1.3 КоАП РФ. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

      Новая редакция Ст. 1.3 КоАП РФ

      1. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

      1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

      2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

      3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

      4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

      5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

      2. В соответствии с законодательством о судебной системе настоящий Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам.

      3. В соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.

      4. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.

      5. В соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

      Комментарий к Статье 1.3 КоАП РФ

      1. Система законодательства об административных правонарушениях состоит из двух элементов (настоящего Кодекса и законов субъектов Российской Федерации), которые призваны отразить иерархию и взаимодействие двух уровней государственной власти Российской Федерации. Наличие двух субъектов правового регулирования круга общественных отношений, связанных с привлечением к административной ответственности, обусловлено характером распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Законодательство об административных правонарушениях следует отнести к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 72 Конституции РФ не упоминает о законодательстве об административных правонарушениях, она говорит об административном законодательстве. Однако представляется логичным рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, так как именно там содержатся санкции за нарушение норм и правил управления.

      Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Настоящий Кодекс и относится как раз к группе законов, принятых по предметам совместного ведения. Конституция РФ не содержит ограничений для правового регулирования Российской Федерацией предметов совместного ведения. Настоящий Кодекс относит к ведению Российской Федерации те юридические средства, которые позволяют сохранить целостность системы законодательства об административных правонарушениях, необходимую субординацию и координацию нормативных правовых актов. Часть первая настоящей статьи относит к ведению Российской Федерации общие понятия законодательства, те положения, которые составляют Общую часть настоящего Кодекса.

      Предметная область установления Российской Федерацией административной ответственности характеризуется двумя критериями. Во-первых, административная ответственность устанавливается по вопросам, имеющим федеральное значение. Во-вторых, административная ответственность устанавливается за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Второе положение связано с полномочиями Российской Федерации в сфере совместного ведения и их административно-правовой защитой. И, наконец, к ведению Российской Федерации относится установление порядка, процесса привлечения к административной ответственности. Данные положения позволяют настоящему закону быть не только актом прямого действия, но и модельным нормативным актом, в рамках и на основе которого могут приниматься законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

      2. Конституция РФ устанавливает в статье 71 в пункте «о», что судоустройство находится в ведении Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает структурные элементы судебной системы в России. В соответствии с этим Законом настоящий Кодекс уполномочивает рассматривать дела об административных правонарушениях мировых судей, судей районных судов, судей арбитражных судов, судей гарнизонных и военных судов.

      3. Настоящая статья относит к ведению Российской Федерации установление подведомственности дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Такое положение выглядит вполне логичным и оправданным. Ведь рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних тесно связано с защитой их прав, требует дополнительных гарантий обеспечения прав привлекаемых лиц. А статья 71 относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в ведение Российской Федерации. Это нашло выражение в принятии Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». К органам, на которые возложена профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, этот Закон относит и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В статье 11 данного Закона определены основные функции комиссии по делам несовершеннолетних и их прав. Пункт 7 части 1 статьи 11 вышеуказанного Закона устанавливает в качестве одной из функций комиссии применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Так как рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав выступает важнейшей гарантией соблюдения прав несовершеннолетних, то это делает логичным отнесение определения подведомственности.

      4. Часть 4 комментируемой статьи содержит возможность закрепления в настоящем Кодексе подведомственности дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти. Эта возможность реализуется в главе 23 КоАП. Следует отметить, что в большинстве своем положения главы 23 не содержат конкретных наименований органов исполнительной власти, на которые возложена обязанность рассмотрения дел об административных правонарушениях. Указывается лишь сфера общественных отношений, за которой федеральная исполнительная власть обязана осуществлять государственный контроль. Структура органов федеральной исполнительной власти закреплена в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Именно в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, утверждающих положения о конкретных органах федеральной исполнительной власти, и содержится ответ на вопрос о том, кто является субъектом государственного контроля за той или иной сферой общественных отношений. Так, например, полномочия органов стандартизации, метрологии и сертификации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» закреплены за одноименным федеральным агентством.

      Такая модель определения правоприменительного органа повышает стабильность законодательства об административных правонарушениях, делает его независимым от бесконечных реорганизаций структуры федеральной исполнительной власти.

      Федеральным органам исполнительной власти подведомственны дела о применении административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Последнее уточнение важно для уяснения возникающих вопросов при анализе некоторых статей Особенной части настоящего Кодекса. Так, например, ст. 7.29 «Несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» предусматривает ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за нарушение норм законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Статья 23.66 предусматривает рассмотрение данных административных правонарушений федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. На первый взгляд это требование выглядит противоречащим принципам федеративного устройства. Ведь федеральная исполнительная власть может применять административную ответственность лишь в отношении дел, имеющих федеральное значение. И нарушение правил размещения заказов для нужд субъектов Федерации и органов местного самоуправления должно рассматриваться либо органами власти субъектов Российской Федерации, либо органами местного самоуправления. Однако то положение, что эти правила предусмотрены федеральным законом, относит установление административной ответственности за их нарушение к ведению Российской Федерации (часть 1, пункт 3, настоящей статьи). Следовательно, раз административная ответственность за данные правонарушения устанавливается Российской Федерацией, то и рассматривать подобные дела тоже должен федеральный орган исполнительной власти.

      Другой комментарий к Ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

      1. Поскольку главная роль в законодательстве об административных правонарушениях в настоящее время принадлежит КоАП РФ, в ст.1.3 предлагается ответ на вопрос об основных элементах содержания данного законодательного акта. При этом внимание акцентируется прежде всего на предметах ведения, отнесенных к компетенции Российской Федерации. В этом смысле данная статья является основополагающей, так как в ней закрепляются базовые позиции, определяющие современные проявления российского федерализма в сфере установления административной ответственности.

      В комментируемой статье в определенной степени конкретизируются положения ч.1 ст.1 КоАП РФ, что дает возможность раскрыть наиболее показательные элементы юридического содержания самого Кодекса.

      К ведению Российской Федерации прежде всего относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях. Это означает, что федеральный центр, хотя об этом ничего не говорится в ст.71 и 72 Конституции РФ, используя законодательную форму своей деятельности, фактически берет на себя в рамках реализации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов решение исходных проблем законодательства об административной ответственности. Правовая база отнесения к ведению Российской Федерации определяющих позиций такого законодательства, на каком бы уровне федеративного устройства России оно ни осуществлялось, получила закрепление в ст.12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

      Этот Закон определяет в общей форме полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, относя к ним определение основ (общих принципов) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Одновременно говорится и о федеральных законах, регламентирующих реализацию полномочий федеральных органов. Все эти правовые установления имеют непосредственное отношение к содержанию законодательства об административных правонарушениях, в частности принципы конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ.

      В Кодексе определяются признаки, характеризующие административное правонарушение, формы вины, подведомственность дел об административных правонарушениях, основные принципы административно-процессуальной деятельности в рамках юрисдикции по делам об административных правонарушениях и т.п. Все подобные установления едины для механизма реализации административной ответственности в масштабе Российской Федерации.

      Таким образом, все названные узловые вопросы законодательства об административных правонарушениях решаются на уровне Российской Федерации в целом. В современных условиях такой вариант централизованного установления общих начал применения административной ответственности является абсолютно обоснованным.

      В период существования Союза ССР роль такого единого общегосударственного регулятора принадлежала Основам законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г., в соответствии с принципами и общими положениями которых строились кодексы об административных правонарушениях во всех союзных республиках. В наши дни значение такого регулятора принадлежит КоАП РФ — своеобразному и существенно усовершенствованному аналогу Основ 1980 г. Что же касается региональных (на уровне сегодняшнего дня) кодексов, то надобность в них отпала еще во время распада Союза ССР. И, конечно, было бы анахронизмом формирование в 89 различных по своему устройству субъектах РФ кодексов об административных правонарушениях. С большой долей условности можно увидеть нечто напоминающее их в законах субъектов РФ. Да и попытка использования в данном случае аналогии неуместна, так как субъекты РФ имеют не по одному сводному (подобно КоАП РФ) закону об административных правонарушениях; их компетенция в этой области реализуется в ряде законодательных актов.

      Итак, общие начала законодательства об административных правонарушениях являются предметом ведения и полномочиями федерального центра. Это полностью соответствует обеспечению единообразия следования на всех уровнях Федерации задачам законодательства об административных правонарушениях (ст.1.2 КоАП РФ).

      2. В КоАП РФ РСФСР помимо других концептуальных норм содержался практически исчерпывающий перечень правил, имеющих общегосударственное значение, установление административной ответственности за нарушение которых было отнесено к компетенции органов государственной власти Союза ССР. В КоАП РФ перечня общефедеральных правил, установление административной ответственности за нарушение которых было бы отнесено к компетенции федеральных законодательных органов государственной власти, не содержится. Данный факт можно рассматривать в качестве негативного явления, ибо четкое обозначение всех аспектов, сторон той или иной институции, тем паче юридической, всегда более предпочтительно. Только при соблюдении названного условия появляется реальная возможность получить исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, исключая при этом формулировки типа «и так далее» или «и другие».

      Означает ли отсутствие названного перечня дезориентацию или свободу произвольного толкования предметов установления административной ответственности на федеральном уровне? Конечно, не означает, но вариант определения таких предметов избран иной, нежели чем в Кодексе РСФСР. Его суть состоит в следующем: предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях применительно к полномочиям федеральных органов в области установления административной ответственности определяются как бы двояким образом, иными словами, по двум основным направлениям, а именно:

      а) установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение;

      б) установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

      Но так ли это? Дело в том, что как в первом, так и во втором случае сформулированы отнюдь не противоположные юридические позиции. Это две стороны единого законодательного процесса, отражающие главные или определяющие его юридические «габариты». В этом смысле наибольший познавательный и концептуальный интерес представляют два момента принципиального характера.

      Во-первых, Российская Федерация законодательствует по тем вопросам института административной ответственности, которые имеют федеральное значение. Во-вторых, эти вопросы связаны с нарушением правил и норм, предусмотренных (установленных) федеральными нормативными правовыми актами, к числу которых в первую очередь относятся федеральные законы.

      Оба этих момента достаточно красноречиво выражают централизованные (общефедеральные) начала процесса установления административной ответственности, исключающие в принципе участие органов государственной власти субъектов РФ в установлении административной ответственности в юридических «габаритах».

      Таким образом, п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП РФ можно расценивать в качестве определенного юридического рубежа, который препятствует произвольности и вседозволенности процесса установления административной ответственности в общероссийском масштабе. Очевидно, что в этом процессе не участвуют субъекты РФ.

      Однако при этом возникает потребность в уяснении некоторых аспектов представленного в КоАП РФ процесса установления административной ответственности на уровне Российской Федерации.

      Прежде всего это вопрос о том, что может иметь федеральное значение в названном процессе. Раньше, как уже отмечалось, ответ содержался в предложенном перечне правил, являющихся объектом административных правонарушений, а потому влекущих за собой негативную реакцию государства в виде установления административной ответственности (ст.3 КоАП РФ РСФСР). Соответственно поиски ответа сводились преимущественно к обнаружению в массиве действующего административного законодательства законов или иных нормативных правовых актов, которыми устанавливалась административная ответственность, например, паспортной системы, т.е. к выявлению носителя таких юридических правил.

      Сейчас по сути возможен подобный вариант, однако методика поиска предполагает нечто иное, может быть даже не столь определенное.

      Дело в том, что Конституция РФ определяет предметы ведения, отнесенные в рамках российского федеративного государства к ведению Российской Федерации. Именно содержащиеся в ст.71 положения и дают основания для определения имеющих федеральное значение вопросов, вызывающих необходимость установления административной ответственности. Иначе говоря, установление этого вида юридической ответственности возможно (или необходимо) по вопросам, относящимся к исключительной компетенции органов государственной власти, полномочных осуществлять государственно-властные действия (включая принятие правовых актов) в подведомственных им сферах регулируемых общественных отношений. Поскольку, как это следует из анализа содержания ч.1 ст.1.1 КоАП РФ, установление административной ответственности есть элемент компетенции законодательных органов РФ, постольку очевидно, что речь идет о федеральных законах.

      Итак, что дает нам содержание ст.71 Конституции РФ для определения вопросов, имеющих федеральное значение?

      Ориентируясь на предлагаемые данной статьей формулировки, можно вычленить следующие сферы регулируемых на общефедеральном уровне общественных отношений:

      защита прав и свобод человека и гражданина;

      управление федеральной собственностью;

      правовые основы единого рынка;

      финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; основы ценовой политики;

      деятельность федеральных экономических служб, федеральных банков;

      установление федеральных налогов к сборов;

      организация федеральных энергетических систем и ядерной энергетики;

      управление федеральным транспортом, путями сообщения, информацией и связью;

      деятельность в космосе;

      внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

      оборона, безопасность, оборонное производство; порядок продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, производство ядовитых и наркотических веществ и средств и порядок их использования;

      статус и защита государственной границы;

      метеорология, стандартизация, геодезия и картография, метрическая система;

      официальный статистический и бухгалтерский учет.

      Фактически за каждой из обозначенных конституционных позиций скрывается, как об этом свидетельствует законодательная практика, возможность установления в качества одного из средств правовой охраны соответствующих комплексов регулируемых общественных отношений административной ответственности. Законодательная деятельность последнего десятилетия отличалась исключительной интенсивностью, что положительно сказалось на состоянии правового пространства.

      Следует, однако, иметь в виду, что законодательные акты органов государственной власти РФ, имеющие федеральное значение, не всегда нуждаются в защите мерами административной ответственности. И это закономерно, ибо помимо административной ответственности в этих целях предусматриваются меры дисциплинарной, уголовной или гражданско-правовой ответственности. Таким образом, административная ответственность не является непременным атрибутом федеральных законов. Часто в федеральных законах предусматривается, что лица, виновные в их нарушении, несут уголовную, административную, гражданско-правовую ответственность в зависимости от характера совершенного правонарушения (см., например, Закон РФ от 9 октября 1992 г. «О валютном регулировании и валютном контроле»). Еще чаще в федеральных законах воспроизводится общая формула: виновные в нарушении их требований несут ответственность в соответствии с федеральными законами либо в соответствии с законодательством РФ (см., например, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»). Бывает, что законодатель ограничивается лишь установлением за должностные проступки только мер дисциплинарной ответственности (например, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»).

      Таким образом, далеко не во всех случаях административная ответственность получает конкретное выражение, т.е. определяется в соответствующем федеральном законе, в виде составов административных правонарушений. В то же время некоторые федеральные законы содержали перечни таких составов (например, ст.66 Градостроительного кодекса РФ содержала 18 составов административных правонарушений физических и юридических лиц; ТК РФ — 39 нарушений таможенных правил и 12 административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов).

      В соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» нормы об ответственности за административные правонарушения исключены из таких законов. Теперь ответственность за их совершение предусмотрена статьями Особенной части КоАП РФ.

      Наконец, в качестве примера можно сослаться на Федеральный закон от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», в котором за нарушение антимонопольного законодательства предусматривалось наложение в административном порядке штрафов. Здесь имеет место своеобразный вариант установления административной ответственности.

      Установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, предусматривается, как правило, в соответствующем федеральном законе, издаваемом в русле реализации ст.71 Конституции РФ. Иллюстрировать данное положение — задача достаточно трудоемкая, поскольку в наши дни действует большое количество федеральных законов, соблюдение норм которых обеспечивается применением в случае совершения действий (бездействия), не соответствующих их требованиям, административной ответственности по отношению к виновным физическим и юридическим лицам. В качестве примера можно назвать федеральные законы: от 25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте»; от 5 марта 1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»; от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; от 21 ноября 1996 г. «О бухгалтерском учете»; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» и т.д.

      Помимо того, что административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, устанавливается многими федеральными законами, если в использовании административно-правовых мер имеется необходимость, довольно часто принимаются такие федеральные законы, которые посвящены именно установлению этого вида юридической ответственности за те или иные правонарушения. В их числе, например, Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»; Федеральный закон от 12 мая 2000 г. «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии»; Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и т.д.

      3. Как уже отмечалось, п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП РФ помимо установления административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, относит к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях также и установление ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

      Какой смысл скрыт за данной формулировкой? Отличается ли она от ранее комментированной? Ведь известно, что законодательные акты любого уровня нормативны, т.е. содержат определенные нормы, в основном представляющие собой определенные правила должного поведения.

      Административная ответственность является результатом несоответствия поведения физических или юридических лиц (организаций) требованиям этих правил. При этом не играет принципиальной роли, имеют данные нормы (правила) федеральное значение или нет.

      Если же федеральный или иной закон не содержит определенных правил, то отсутствует юридическая база для установления административной или иной юридической ответственности. В качестве примера можно назвать Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором в основном содержится перечень упраздняемых нормативных правовых актов, устанавливавших административную ответственность, а также вносятся некоторые изменения в действующие акты аналогичного назначения. Одновременно констатируется, что с 1 июля 2002 г. на территории РФ не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР. Далее содержание названного Закона составляют предписания о прекращении с той же даты находящихся в производстве дел об административных правонарушениях, не признающихся таковыми в соответствии с новой редакцией КоАП РФ, а также по которым истек срок давности, о прекращении исполнительного производства по таким делам, о передаче дел на рассмотрение новых (измененных) субъектов применения административной ответственности, о приведении в соответствие с новым КоАП РФ нормативных правовых актов и т.п. Административная ответственность за отклонения от предписаний не предусматривается, так как речь может идти лишь о служебных проступках, наказуемых в дисциплинарном порядке.

      В то же время законодательные нормы (правила), содержащиеся в федеральных законах, не во всех случаях защищаются мерами административной ответственности. Так, в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» юридическая ответственность за его несоблюдение вообще не предусматривается. Кроме того, нельзя забывать об уголовных законах, о законах гражданско-правовой ориентации. Недаром в КоАП РФ РСФСР установление административной ответственности было связано с нарушением перечисленных в ст.3 правил.

      Зачем же тогда специально выделять два основания для установления административной ответственности на федеральном уровне? Впервые наряду с федеральными законами, устанавливающими административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, называются «иные нормативные правовые акты Российской Федерации». Причем их издание связывается с вопросами федерального значения. Следовательно, установление административной ответственности «иными актами» не противопоставляется ее установлению по вопросам федерального значения, для чего имеются прочные методологические и фактические основания. Поэтому кажущимся является впечатление, будто помимо административной ответственности, установленной за нарушение указанных правил и норм, существует какой-то иной «канал» для ее установления по вопросам, имеющим федеральное значение. Об этом свидетельствует формула «в том числе», которая означает, что административная ответственность за нарушение норм и правил также устанавливается по вопросам федерального значения. Иначе и быть не может, ибо на федеральном уровне в принципе не принимаются нормативные правовые акты не федерального значения. В противном случае утрачивает смысл определение предметов ведения Российской Федерации.

      Представляется, что рассматриваемая ситуация порождена некоторой юридической неловкостью, которая, в свою очередь, обусловлена необходимостью расширить юридические формы установления административной ответственности как элемента предметов ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. То, что законодатель использует термин «законодательство» в узком смысле, исключающем нормотворчество Президента и Правительства РФ, потребовало каким-то образом отразить их роль в установлении административной ответственности. Фактически данный вид ответственности, на что уже обращалось внимание, устанавливается не КоАП РФ, а именно федеральными законами, которые не могут не иметь федерального значения, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

      Такова сложившаяся нормотворческая практика, в рамках которой и следует искать «иные нормативные правовые акты», устанавливающие административную ответственность.

      О роли Президента РФ как главы государства в рассматриваемой сфере прежде всего свидетельствует то, что он подписывает федеральные законы, устанавливающие административную ответственность. Прямое установление административной ответственности указами Президента РФ встречается довольно редко. Так, 12 ноября 1992 г. им был издан Указ «О государственных надзорных органах», которым определялись полномочия этого вида федеральных органов исполнительной власти, в том числе и по применению мер административной ответственности. Указами утверждаются положения об органах исполнительной власти, в которых также закрепляются их административно-наказательные полномочия (например, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ). В подобных случаях, однако, речь идет не об установлении административной ответственности, поскольку это функция исключительно законодательных органов, а лишь о закреплении полномочий по ее применению за соответствующими субъектами. Случаи же установления ее указами практически не известны. Точнее, известен факт, когда Президент РФ установил административную ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за ненадлежащее исполнение или неисполнение федеральных законов (Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»). Однако Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает только дисциплинарную ответственность. Президент РФ тем самым изменил позицию федерального закона, на что у него нет конституционного полномочия.

      Что касается постановлений Правительства РФ, то известны случаи установления ими административной ответственности. Например, в этом смысле интерес представляют: постановление от 17 июля 1995 г. «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»; постановление от 28 января 2000 г., утвердившее «Положение о Федеральной инспекции труда». В последнем случае проявилась определенная закономерность, суть которой состоит в следующем. Правительственные нормативные правовые акты, которыми устанавливается административная ответственность, как правило, играют роль юридического документа, предшествующего последующему законодательному регулированию содержащихся в них вопросов.

      В этом отношении показательно принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».

      Таким образом, установление административной ответственности по предметам ведения Российской Федерации — функция федеральных законов. Таков итоговый смысл п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП РФ. Именно в этих законах находят свое выражение вопросы, имеющие федеральное значение. Подзаконные нормативные правовые акты, в которых в той или иной степени затрагиваются те или иные аспекты административной ответственности, не могут конкурировать с федеральными законами. В этом — важнейшая новелла нового КоАП РФ, имеющая принципиальное значение.

      4. Централизованный вариант правового регулирования общественных отношений в сфере применения административной ответственности подтверждается также и тем, что в соответствии с п.2 ч.1 ст.1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление перечня видов административных наказаний и правил их применения.

      С позиций обеспечения принципиального единообразия в процессе применения административной ответственности, а также охраны прав и защиты интересов физических и юридических лиц отнесение данного полномочия к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вполне оправданно. Данное полномочие в максимальной степени соответствует тому, что основной формой установления этого вида юридической ответственности признаются федеральные законы не только по предметам ведения Российской Федерации, но и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.11, 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»). Определение же видов административных наказаний, т.е. прямых последствий отступления от требований законодательства об административной ответственности (федерального и регионального — в равной мере), естественно, должно принадлежать тому, кто устанавливает данный вид ответственности, причем действие такого установления распространяется на всю территорию Российской Федерации.

      Необходимо отметить, что в КоАП РФ РСФСР вопрос об установлении единого перечня административных наказаний не рассматривался в связи с определением полномочий общегосударственных органов Союза ССР. Он возникал в дальнейшем при характеристике системы и конкретных видов таких наказаний (взысканий — в прежнем понимании). При этом программировалась возможность законодательного расширения видов административных наказаний. Сейчас такая возможность не предусматривается. Все административные наказания, кроме предупреждения и административного штрафа, устанавливаются только настоящим Кодексом. Это значит, что в данном случае определены границы применения административных наказаний законодательством субъектов РФ.

      Более детальный анализ административных наказаний будет предложен в комментариях к гл.3 КоАП РФ.

      5. К предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях законодатель относит установление основных начал административно-процессуальной деятельности. Они включают:

      а) порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и использования мер, обеспечивающих это производство (п.4 ч.1 ст.1.3);

      б) порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний — исполнительное производство (п.5 ч.1 ст.1.3).

      В КоАП РФ РСФСР предусматривалась лишь возможность определения, в случае необходимости, порядка рассмотрения дел об отдельных видах административных правонарушений, ответственность за совершение которых устанавливалась в общегосударственном масштабе. В настоящее время наиболее важная часть законодательства об административных правонарушениях, а именно — процессуальная, получила регламентацию в нормах Кодекса. Ей посвящен значительный по объему разд.IV «Производство по делам об административных правонарушениях» и разд.V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях». Все главы и статьи названных разделов будут предметом специального комментария в дальнейшем.

      6. В статье 1.3 КоАП РФ, посвященной предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, также закреплен ряд позиций. КоАП РФ определяет:

      а) подсудность дел об административных правонарушениях судам в соответствии о законодательством о судебной системе Российской Федерации;

      б) подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав;

      в) подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти в соответствии с их установленной структурой (системой).

      Таким образом, помимо общих и наиболее принципиальных основ установления административной ответственности на всей территории Российской Федерации к предметам ее ведения КоАП РФ относит и решение вопросов, связанных с определением круга официальных субъектов применения мер административной ответственности. Во-первых, определяя подсудность и подведомственность дел об административных правонарушениях, КоАП РФ подтверждает установленную действующим российским законодательством позицию, суть которой в обобщенном виде состоит в отнесении дел, возникающих в связи с совершением юридическими или физическими лицами административных правонарушений, к государственно-властным полномочиям, т.е. к компетенции федеральных органов исполнительной власти. Тем самым находит свое подтверждение административный или управленческий характер такого рода правонарушений, а также преимущественно административный или управленческий характер юридических средств борьбы с ними. Именно на органы исполнительной власти и действующих от их имени должностных лиц приходится основной объем применения административно-правовых мер, т.е. назначения административных наказаний. Каждый из них выполняет эту правоохранительную функцию в порученной ему сфере деятельности, которая определяется прежде всего утверждаемой Президентом РФ структурой (системой) федеральных органов исполнительной власти, а также положениями о них, утверждаемыми Президентом или Правительством РФ. В настоящее время структура (система) федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Подведомственность дел об административных правонарушениях этим органам и их должностным лицам охарактеризована в разд.III КоАП РФ.

      Во-вторых, применение мер административной ответственности не является исключительной прерогативой исполнительной власти и ее субъектов. На преодоление административных деликтов (правонарушений) давно ориентирована деятельность судов как одна из важнейших гарантий обеспечения законности в процессе применения административных наказаний и защиты прав и законных интересов прежде всего граждан. Соответственно в разд.III КоАП РФ характеризуется подсудность дел об административных правонарушениях.

      Равнозначная по своей целевой установке подведомственности компетенция судебных органов в рассматриваемой сфере своим началом имеет российское законодательство о судебной системе. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» и Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» устанавливают, что дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ рассматриваются мировыми судьями в качестве суда первой инстанции. Единолично такие дела рассматриваются также судьями районных судов.

      В-третьих, значительна роль законодательства в борьбе с безнадзорностью несовершеннолетних, являющейся причиной совершаемых ими административных правонарушений. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» ранее действовавшие комиссии по делам несовершеннолетних преобразованы в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Их полномочия также обозначены в разд.III настоящего Кодекса.

      7. За пределами, установленными гл.1 КоАП РФ, субъекты РФ осуществляют самостоятельное правовое регулирование по вопросам борьбы с административными правонарушениями. Принимаемые ими законы не должны противоречить регулирующим те же общественные отношения федеральным законам, а также вторгаться в сферы, регулируемые в рамках предмета ведения Российской Федерации либо в рамках предмета совместного ведения, если по данному вопросу издан федеральный закон. Если же субъектом РФ был издан закон, совпадающий по целям и содержанию с действующим федеральным законом, он должен быть приведен в соответствие с последним.

      Таким образом, КоАП РФ в значительной степени рассчитан на регламентацию отношений, возникающих в связи с совершением административных правонарушений в рамках ст.71 и 72 Конституции РФ.

      Читайте так же:  Младенец с доплатой. Пособие по рождению ребенка до трех лет

    Добавить комментарий

    Ваш адрес электронной почты не будет опубликован.